地方政府打着国有旗号掠夺农民集体土地

　　人们论及宏观调控必提两个“根”，一是银根，一是土地根。而土地又包裹缠绕着银根。至关重要的地根到底是怎么回事?

　　中国改革论坛23日在北京举行，中国体改研究会课题组提出了《推进要素市场化》的研究报告。对于如何打破地方政府垄断与会专家仁者见仁，智者见智。极端的主张是再把土地所有权重新分给农民。

　　法规留下政府“掠夺”漏洞

　　政府垄断一级土地市场的权力是法律所赋予的。政府要启动一级土地市场，就必须凭借行政权力获取到可供出让的新增土地资源，即收回城镇中已被原土地使用者占用着的土地，或征用农民集体所有的土地。在现行法律和政策的规定下，收回城镇已被占用的土地要比征用农民集体所有的土地的成本大得多。因此，大量征用农民集体所有的土地，就成为地方政府解决一级土地市场供给来源的主要方式。与土地征用制度相关的是征地补偿制度，法律规定:征用农民集体所有的土地，要“按照被征用土地的原用途给予补偿”。这意味着，地方政府在征用农民土地时，仅按照土地生产农作物的损失进行补偿，即可以将农民集体土地转为城市国有建设用地。这种法律规定为地方政府特别是城市政府凭借行政权力公开地“掠夺”农民集体所有的土地，以极低的成本积累

　　城市建设资金提供了正式的制度渠道。

　　在城市政府出让土地方面，尽管2004年8月31日起“招拍挂”制度的实行是土地出让制度的一个进步，但并没有从根本上解决土地资源配置的市场化问题。由于土地市场的源头是政府独家垄断的，既不能有效地遏制城市政府寻求利益最大化的扩张冲动，也不能彻底铲除政府官员腐败的制度根源。因为只要存在管制、存在行政审批和许可，被赋予权力的官员就有通过权力进行寻租的客观基础。

　　土地使用权交易成本过多

　　在政府尤其是城市政府垄断一级土地市场的前提下，我国的二级土地市场———土地使用权转让、出租、抵押市场发育非常缓慢。其中，最主要的障碍是，进入二级土地市场的成本过高。

　　首先是获取存量土地交易资格的成本过高。城镇国有土地使用权转让或房地产转让纯收入的20%-40%要交给国家。此外，还要缴纳房地产税(按房地产交易额的12%计征)和所得税(按企业利润的33%计征)。这样，土地转让收入的一大半就被国家拿走了。由于取得土地交易资格的成本过大，致使大量原土地使用者要么宁可土地闲置也不愿进入二级市场，要么采取各种变通手法转让土地，以规避国家的高额税费。

　　第二是获取增量土地的出让价格过高。为了积累城市建设资金，地方政府在出让经营性用地上漫天要价，将大量的公共基础设施、服务设施投资摊入地价。往往从农民那里几万块钱征来的地，稍微做个“几通一平”，出手就是几十万。城市政府凭借行政权力开出的垄断价格，致使大量的购买者望而却步。

　　第三是交易主体身份的法律限制。根据现行法律，国家为了公共利益的需要，可以对农民集体所有的土地实行征用;农用地转成非农建设用地，必须先变成国有土地;农民集体所有的土地使用权不得直接出让、转让或者出租于非农建设用地。这种法律规定武断地将农民集体排斥在土地市场之外，使农村集体土地所有权的基本权能事实上衍化为土地使用权。这种权能替换在很大程度上改变了土地所有权的法律地位，从而使农村集体土地所有权高度弱化。从市场的深层构造来看，两个不同的所有权主体是进行交易的基本前提，法律的公正性恰恰应该是保障权力的有效行使，而不是剥夺人们已经拥有的权力。因此，对于现行的法律规定只能有一种解释，剥夺农民集体所有权直接进入二级土地市场，仍然是计划经济下国有制优越于集体所有制的传统意识形态在作祟。

　　从整体上来把握，政府仍然在运用行政权力决定土地资源的配置，市场交易价格被各种行政特权制定的垄断价格所替代。