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运用技术手段加强电子商务监管 营造诚信的网络环境

北京市工商行政管理局特殊交易监督管理处处长    王靖
二〇〇七年九月二十五日

自2001年以来，北京市的互联网发展一直保持了总体增长态势。截至今年6月份，北京的网站总数已达30.5万，.CN域名总数达134.6万，占全国的比例分别为23.3%、21.9%，总数分别比2001年初增长4.9倍、30.2倍。经过这些年的发展，北京不仅拥有搜狐、新浪这样的国际知名的综合门户网站，还拥有许多像当当、卓越、慧聪一样具有广泛影响力的商务网站，以及拥有百度、搜狗等著名的搜索引擎服务网站。它们为北京的经济发展和社会进步发挥着重要的作用。但与此同时也要看到在浩如烟海、变幻莫测的互联网领域，也隐藏着许许多多的违法网站，传递着有害信息，破坏着电子商务交易秩序，损害着消费者的合法权益。我局从2000年起就成立了专门机构，开始研究互联网领域的工商行政管理工作。
今年互联网国际清理日的主题是“谁可以相信”，这反映出伴随着互联网的快速发展，互联网上的失信状况已引起全球性的担忧。根据CNNIC近年《中国互联网络发展状况统计报告》，网民对互联网不信任度2004年初为44.2%，今年上半年则增长为64.9%，不信任度提高了20个百分点。如何在互联网领域建立起公平、公正、公开、诚实守信的交易秩序，增强网民的消费信心，是摆在业界和政府管理部门面前的紧要课题。今年上半年，我局12315中心共受理涉网类投诉举报1,539件，比去年同期增长22.3 %，可见互联网上的失信行为已引起广大市民越来越多的关注。其中，网络接入的投诉举报占73.2%，位居第一，其次是网络游戏、网上购物，分别占9.8%和9.2%。电子商务交易双方特别是卖方的信用度，往往成为评价电子商务市场秩序状况的重要指标。其中，网站主办者身份和商品（服务）信息的真实性、合法性、有效性和公开度是核心内容。由于目前缺乏专门针对电子商务管理的法律法规，对网站商务注册登记、信息发布规则、核查程序以及电子商务网站主办者、交易双方、交易服务商的相关法定义务的监管尚未完善，进而导致消费者的合法权益得不到有效的保护，违法者和侵权者也得不到应有的惩戒。因此加强电子商务信用监管工作尤为重要。
几年来，我局一直致力于通过开展监管工作，推动电子商务信用体系建设，积极探索电子商务监管的有效方法，主要做了以下两方面的工作：
一方面，通过实施经营性网站备案，公示网站主办者的身份信息，推动网上交易信用建设。
经营性网站备案是一项监管措施。为了促进电子商务又好又快地发展，我局根据国务院《互联网信息服务管理办法》的有关规定，依据《公司法》对经营者的基本原则，制定了《经营性网站备案管理办法》，从2000年起开始受理全国企业、个体工商户所办经营性网站的备案申请。网站备案旨在解决确认网站主办者身份的问题，即解决互联网上“我是谁、我在哪儿、我是做什么的”的问题。企业和个体工商户可以登录我局的电子政务网站，在线提出备案申请。核实后，通过在网站首页加贴“红盾标识”的形式，将网站主办者的主要身份信息和网站的基本信息进行公示，方便网民的识别和监督。为有效实施管理，从2002年7月起，我局将受理范围限定在北京地区。截至今年8月底，共为3819家北京市企业和个体工商户办理了经营性网站备案。目前，凡在北京市通信管理局申领了互联网信息服务经营许可证的单位，绝大部分履行了备案手续。2006年所查办的涉网案件中，已备案网站仅占2%。
另一方面，运用网站定向搜索技术，开展涉网案件查办工作。
由于互联网的特性，对其监管有别于传统方式，不仅对技术依赖性很强，而且大量游离在政府监管视野之外的网站成为违法主体的现实，也要求尽快拿出应对之策，以有效遏制网上违法行为快速发展的态势。去年底，我局从解决执法人员对网上违法行为发现能力入手，充分融合中文搜索引擎、人工智能技术、工商管理资源和互联网信息资源，与搜狐公司合作建成了专用的网站定向搜索引擎，从而使我局具备了实时搜索、识别、跟踪北京合法企业开办电子商务网站的能力。目前，运用该技术，搜索并筛选出近6万个北京电子商务网站，大大提升了对辖区市场秩序的控制力。
利用网站搜索数据，通过网上巡查，我局今年上半年共发现涉网违法线索838件，其中立案362起，采取行政指导153件，行政指导占18.3%。共办结涉网案件258起，比去年同期增长6.4倍，案件涉及虚假宣传、发布违法广告、侵犯奥林匹克标志专用权、商标侵权、合同欺诈、无证无照经营、超范围经营等多个方面。虚假宣传类案件占比在62%以上，反映出虚假宣传是网上违法行为的重点。承办案件的部门也在工商所和企业监督管理部门的基础上增加了经检、执法队、商标、广告、合同等多个监管部门，可以说互联网网上交易行为已涉及到工商行政管理的多个业务领域。
除了对违法经营者进行行政处罚、行政指导外，我局还通过消协将那些地址虚假、查无下落的网站的网址、网站名称等有关信息及时通过媒体予以曝光，以警示消费者。
我局电子商务监管工作也得益于市政府各委办局的大力协助。我局与通信、公安、新闻出版、药监、卫生等部门建立了密切的协作机制，在信息共享、案件协办与转办、关闭违法网站等方面得到了有力的支持。
尽管我局开展电子商务监管工作时间比较长，目前也取得了一些突破性进展，但近年的监管工作实践也暴露出一些问题，在一定程度上影响了电子商务监管工作的持续发展。
一是对电子商务监管的思想认识有待提高。
有形市场专项整治力度加大以后，一部分违法行为已经迅速转移到互联网上，如传销、欺诈、侵犯奥林匹克标志专用权、化学危险品经营、无证无照经营等，如此持续下去势必对互联网的长远发展造成不利影响。因而要重视起互联网的管理，特别是政府部门要加强监督管理。
二是法规建设明显滞后，电子商务监管工作基础不稳。
对于电子商务的监管，《广告法》、《商标法》、《反不正当竞争法》等实体法规基本适用，但在经营主体身份、交易过程等领域的程序性管理规定比较欠缺，主要表现在以下三个方面：1.电子商务概念界定不够清晰，影响政府的形势判断与宏观决策。2. 电子商务管辖原则不明确，地区管理能力与责任风险失衡。3.电子证据法律效力不足，行政执法工作面临困难。建议尽快对上述问题立法立规，以保证依法行政、规范执法，营造一个和谐的电子商务发展环境。
三是信息与技术在电子商务监管中的应用有待加强。
仅仅依靠人力完全不足以应对电子商务监管工作的要求，只有充分运用现代信息技术、通信技术、计算机技术，才能够适应监管工作形势发展的需要。一要加大政府部门的信息共享力度，通过电子政务来服务于电子商务，推动市场诚信体系建设。二要在现有信息化建设的基础上，进一步研究新技术的应用，以应对互联网信息更新速度快、隐蔽性强、易删改等特点。三要大力培养一支专业化的人才队伍，以保障监管工作的可持续发展。
四是充分发挥电子商务协会的作用，提高行业自律意识。
目前网站从拓展商务角度出发，不同程度地制定了一些有关准入、结算方式、消费纠纷解决等制度，但尚待规范。电子商务协会可以在这些方面发挥引导作用，制定行业规则，确立第三方交易服务商、网络接入服务商、网络交易双方的责任，铲除行业中的害群之马，营造一个良好的互联网信用环境。